Restricciones destacadas por las provincias para la extensión de la escuela secundaria en contextos rurales

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La educación secundaria afronta dificultades para su universalización no solo en los ámbitos rurales, sino en el conjunto del sistema, debido, entre otras razones, a los problemas de su modelo organizacional. Ahora bien, existen restricciones que son propias de las condiciones de la ruralidad, inclusive considerando la diversidad de “lo rural”.

Aquí se recogen las menciones a los límites específicos para la extensión de la secundaria rural explicitadas por las y los responsables de educación de la modalidad en las provincias y se describen algunos abordajes para atender a estas restricciones. De las 21 entrevistas realizadas a funcionarias y funcionarios, se sistematizan algunas de las menciones consideradas más relevantes. Para dar cuenta de las respuestas implementadas, se consignan aquellas que han sido reguladas por la normativa relevada.

La restricción identificada de manera más generalizada puede expresarse como una combinación de la baja matrícula potencial con las dificultades para contar con los/as docentes que se requieren. Uno de los/as entrevistados/as expresaba esta combinación: Otra dificultad radica en la gran inversión que se requiere para poblaciones donde la matrícula sería escasa o muy baja. Difícil conseguir tanto personal, docentes con titulación para que puedan aceptar trabajar en esas condiciones (Entrevista a responsable de modalidad, Noreste).

La baja matrícula potencial es inherente a la dinámica demográfica de la ruralidad si se la compara con la de las ciudades y localidades con población concentrada; obstáculos como la distancia, la falta de rutas y caminos o el aislamiento, que también son referidos por los/as entrevistados/as, no son sino expresiones materiales de la falta de inversiones correlativa a la baja densidad de pobladores en un determinado paraje o en una zona rural aislada.

En ciertas condiciones, sucede lo mismo con la inversión educativa. […] esa inversión era como demasiado alta para pensar un secundario en cada uno de los lugares o parajes de la provincia. Nosotros tenemos mucha dispersión, pero esa dispersión es de poca población (Entrevista a responsable de modalidad, Noroeste).

El condicionamiento frecuente de la oferta escolar al volumen de la matrícula produce en las zonas rurales un efecto agregado: como se ha puesto de manifiesto en la descripción cuantitativa de la secundaria rural, en 11 de las 23 provincias una cuarta parte de los y las adolescentes o más (en algunas llega a más de la mitad) está en condiciones de cursar el primer año de la secundaria pero no lo hace, parte de lo cual se explica por falta de oferta.

La cuestión demográfica añade un factor de incertidumbre al planeamiento educativo. Mientras que en zonas de alta concentración poblacional se puede contar con que anualmente se renovará el flujo de ingresantes a la escuela secundaria, en las zonas rurales la dinámica demográfica es diferente: una escuela puede quedar sobredimensionada o un curso escolar puede quedar sin estudiantes. La situación, como se verá luego, no es fácil de procesar con los marcos regulatorios generales del sistema escolar. […] lo que nos puede llegar a pasar es que en algún paraje, en algún lugar, no tengamos chicos, un año no tenemos y al otro año tenemos (Entrevista a Patagonia). […] la matrícula y la proyección de matrículas, que es lo que más nos dificulta la definición de la oferta para planificarlo […] (Entrevista a responsable de modalidad, Noroeste).

Esta situación se combina con las dificultades para contar con los y las docentes que se requieren, en cantidad, especialidad y calidad de formación. Esta condición tiene diferentes explicaciones. La escuela secundaria presenta un problema que no es exclusivo de la ruralidad para contar con suficientes profesores/as titulados/as, que se acentúa en ciertas áreas del currículum, en particular en el Ciclo Orientado. La designación de profesores/as isomórfica a la organización disciplinar del currículum y la organización del trabajo docente por horas de clase semanales (Terigi, 2008b) suman restricciones, pues el trabajo de enseñar en horas de clase se vuelve comparativamente peor remunerado que el mismo trabajo en zonas urbanas, si el docente debe invertir mucho tiempo en traslados, que además pueden verse obstaculizados por las condiciones materiales a las que nos referimos antes y debe solventarlos con recursos propios. Nosotros sufrimos las distancias, por ahí el docente tiene que recorrer largos trayectos para llegar a las escuelas […] no sé si le conviene al docente irse por tres horas o cinco horas a esos espacios, porque, bueno, va a gastar mucho más de lo que va a cobrar (Entrevista a responsable de modalidad, Cuyo). […] lo hemos analizado cada vez que nos piden la creación de una escuela en zona rural, qué posibilidad tenemos de cubrir las horas; con docentes titulados es difícil pero ni siquiera con docentes habilitantes, entonces esa es la barrera más importante que tenemos a la hora de crear escuelas (Entrevista a responsable de modalidad, Patagonia).

Las dificultades que experimentan los y las adolescentes y jóvenes potencian el problema de la menor demanda por educación secundaria. La distancia por recorrer, la imposibilidad de dejar de colaborar con el trabajo familiar y las dificultades en el acceso por fenómenos climáticos en caminos con poco mantenimiento son las tres restricciones más señaladas en relación con los y las alumnos/as, “yo termino la primaria y no puedo hacer 20 km más para poder hacer la secundaria”, aunque quieran […] (Entrevista a responsable de modalidad, Noroeste).

Las grandes distancias por recorrer, y sobre todo los accesos, los caminos que a veces, con las frecuencias de las lluvias, sumadas a la falta de mantenimiento hacen difícil a los alumnos llegarse hasta la escuela […]. En las escuelas rurales es frecuente el ausentismo de los estudiantes en las épocas de cosecha, fiestas patronales, inundaciones […] (Entrevista a responsable de modalidad, Cuyo). Algunas posibles respuestas a esta combinación de baja matrícula y falta de docentes chocan con límites de dos tipos: de recursos y normativos.

 Así, la educación mediada por tecnologías, una respuesta que, según los y las funcionarios/as de varias provincias puede resolver el problema de la falta de docentes, supone inversiones en equipamiento y conectividad que no son posibles sin un flujo inicial extraordinario de recursos, y recursos recurrentes para mantenimiento y renovación. Del lado de la normativa, la posibilidad de abrir y cerrar secciones escolares siguiendo el crecimiento vegetativo de la población escolar requiere una flexibilidad en la designación de los y las docentes que colisiona con regulaciones del trabajo docente difíciles de resolver sin algún tipo de conflictividad.

Primero tenemos una cuestión hasta te diría gremial, en una escuela por ejemplo que el docente ha sido nombrado para tal o cual cosa, vos para cambiar esa escuela tenés que cerrarla, tenés que cerrarla a la escuela para abrir otra escuela distinta (Entrevista a responsable de modalidad, Noroeste). Finalmente, hay otras dos restricciones que también fueron mencionadas: la falta de formación específica de los y las docentes para el trabajo en la ruralidad y, en particular, en el pluriaño; y las dificultades de integración de los y las docentes en las comunidades rurales. […] y también cuenta mucho esta apertura que tenga la comunidad, porque también es cierto que hay algunas comunidades que son muy cerradas, el vínculo del docente con la comunidad debe ser óptimo para que se pueda dar algún tipo de aprendizaje en los miembros de la comunidad; entonces si esto no está dado el docente deja, deja de asistir, por más que tenga el título, hay un montón de factores que tienen que ver con la convivencia en estas comunidades que son muy particulares (Entrevista a responsable de modalidad, Patagonia).

Yo creo que en las escuelas rurales es [más] clave el gestor, que el directivo y el equipo docente, los coordinadores, me parece que ahí hay que apuntar en cuanto a la gestión, en cómo armar la escuela (Entrevista a responsable de modalidad, Cuyo). Ante estas y otras restricciones, las provincias despliegan algunas iniciativas para abordarlas. En los párrafos que siguen, se seleccionan modos de abordaje de estas restricciones que se pusieron de manifiesto en las entrevistas. Aunque no se trata de una búsqueda exhaustiva, se intenta destacar algunas situaciones que han sido detectadas.

La problemática más abarcadora, por definición, es la de la conformación de la oferta; es decir, la de crear establecimientos en sitios cuyas características demográficas suponen baja matrícula adolescente y juvenil y una población poco estable. La Rioja informa que estableció recientemente la posibilidad de conformar una oferta basada en “la itinerancia institucional, que implica la movilidad de la oferta educativa a distintos departamentos, zonas y/o localidades de la provincia, según evaluación y análisis de proyección de matrícula; como así también, se puede extender el servicio educativo a varias sedes” (Resolución 980/19). Si bien la propuesta es reciente y este estudio no alcanzó a determinar ventajas y desventajas de su aplicación, la iniciativa se anticipa por normativa a las dificultades de “fundar” una oferta estable en zonas de demanda inestable. Esta opción atiende los problemas administrativos de creación y el cierre frente a la ausencia de demanda, convocatoria y disponibilidad de personal docente, ya que permite contar con un plantel cuya estabilidad laboral no está fijada a una oferta localizada de forma fija, sino a cubrir la demanda allí donde sea necesaria.

La Pampa, por su parte, establece que un conjunto de Servicios Educativos de la Modalidad de Educación Rural de Nivel Secundario funcionará “a término” (Resolución 96/17), anticipando también, por normativa, la posibilidad de suspender el servicio. No obstante, es necesario destacar que estas opciones no dejan de generar inconvenientes en las comunidades que se apropian de un servicio educativo en parajes con poca presencia estatal, muchas veces demandado y esperado por largo tiempo, cuyo desplazamiento puede llegar a generar incertidumbre y sensación de desprotección, además de obligar a algunos/as jóvenes a desplazarse para acceder a una oferta de escolarización, dado que existen cupos mínimos para la creación o el mantenimiento de secciones y estos cupos nunca son iguales a.

La dificultad de disponer de docentes, como se ha señalado, estrechamente vinculada a la problemática de la designación del/la profesor/a de escuela secundaria, muy conocida para el modelo determinante, en el caso de la secundaria rural agrega otros componentes, ya que no solamente está asociada a los costos impuestos por el traslado sino también a un tipo de organización del trabajo condicionado por la distribución horaria fragmentada de las disciplinas en el currículum de la secundaria. Esta característica se acentúa en el Ciclo Orientado, dada la especialización de conocimientos requeridos en los perfiles docentes para este tramo del nivel.

Un informante clave vincula esta problemática con la necesidad de contar con una organización alternativa: […] había que desarrollar modelos que superaran la estructura mosaico de horario y la dispersión horaria y la estructura salpicada de docentes que van corriendo de una escuela a la otra; había que armar una estructura que permitiera concentrar horas, armar “paquetes” de materias afines, si bien la ley no habilita el trabajo por áreas en las designaciones, pero claramente había que armar alguna estructura que sustentara la concentración horaria suficiente para que los docentes se pudieran quedar en el lugar y no se tuvieran que estar moviendo de un lugar a otro. En este sentido, varias provincias procuran generar modalidades de contratación docente que agrupen horas en una misma persona y asignar un “paquete de horas”, cuya composición se configura por la designación docente por área de conocimiento; es decir, mediante el agrupamiento de disciplinas afines que en la grilla curricular se presentan como asignaturas diferentes. Esta opción, verificada con cierta frecuencia en el Ciclo Básico, es más compleja en el Ciclo Orientado.

La designación por área es frecuente, aunque no exclusiva de la variedad del agrupamiento pluriaño, que reduce la cantidad de secciones para ser distribuidas entre docentes. Asimismo, se define una asignación para rangos de horas, asimilables a cargos de diferente dedicación. Algunas provincias incluyen dentro del “paquete de horas” otras funciones además de las clases frente a alumnos/as. La viabilidad de esta opción requiere procedimientos de designación que no se vean limitados por los nomencladores de títulos habilitantes que regulan las designaciones según cada incumbencia. Como, por lo general, las designaciones están reguladas para todo el nivel en cada provincia, los tipos institucionales que introducen variaciones apelan a procedimientos de designación propios. Estos procedimientos presentan distintos grados de institucionalización: en algunos casos son procedimientos ad hoc habilitados por la figura de “experiencia”; es decir, circunscriptos a un conjunto de establecimientos.

Las escuelas secundarias orientadas creadas en el marco del Programa Secundaria Federal Rural 2030 presentan una transformación estructural en su formato organizacional y pedagógico, para lo cual se establecerán mecanismos específicos de designación del personal docente, sujetos a un procedimiento excepcional a lo regulado en los art. 105 y 106 de la Ley 5289 [el Estatuto del PARTE 2 78 Docente Provincial] y en la Resolución MEC y T 673/09 [un acta acuerdo paritario que establece que los interinatos docentes deberán designarse por listado de Junta de Clasificación] con intervención de la Coordinación de Educación Rural y la Supervisión de Educación Secundaria que corresponda. El “paquete de horas” no es fraccionable y, en este sentido, funciona como un cargo.

La coordinadora de la modalidad rural de una provincia de Cuyo plantea con claridad el problema que presenta la posibilidad de fraccionar horas: Yo tengo 30 horas y puedo acceder a 10 más [sobre las 30, porque 40 es el límite de compatibilidad], entonces para la ruralidad se han ofrecido “paquetes” de 15 horas, entonces el que está primero en la lista y le faltan 10 horas pide las 10 horas, y me deja el “paquete” dividido en 5, o sea que tengo que designar un docente por 10 horas y otro por 5. Entonces, te lo cuento, así como es en la práctica, porque esta es una característica en ese listado que nosotros tenemos, a algunos docentes le faltan […] nosotros tenemos un tope horario en la provincia que son las 40 horas, todos los docentes no podemos tener más de 40 horas, y hay docentes que tienen 38, y si está en el listado y le toca a él porque está primero exige las dos horas. Entonces esa situación ha hecho que nosotros debamos definir otra normativa, si querés de manera excepcional, otra normativa para el trabajo en el ámbito rural (Entrevista a coordinadora de educación rural, Cuyo). A esto se agrega la problemática de la movilidad docente. Refiriéndose a esta cuestión y a inconsistencias administrativas, la entrevistada señala: Entonces esta normativa ha frenado esto porque si no, nos pasa que los docentes toman los cargos en el ámbito rural y después terminan trabajando en el ámbito urbano, y en muchos casos seguían percibiendo ese ítem por zona desfavorable. Entonces también ha costado que el ítem o ese beneficio de la zona sean para la institución en realidad; es por la ubicación de la escuela, no es para el docente. El docente se beneficia porque trabaja ahí. Entonces eso también ha costado, pero ese es otro de los criterios que ha establecido esta normativa cuando se han creado las extensiones áulicas (Entrevista a coordinadora de educación rural, Cuyo). Esta situación también es abordada en esta provincia con la ya citada Resolución 980/19 que indica: “la carga horaria establecida no puede ser fraccionada para su cobertura. Los docentes designados como interinos a término no pueden solicitar cambios de funciones (afectaciones, citaciones, concentración horaria, licencias, art. 9.2. y 9.3 de la Ley 9.911) y se reconoce el pago de bonificación por zona correspondiente a la localización del servicio educativo”. Este modelo se distingue del de los establecimientos privados o de cogestión estatal-privada, que tienen sus sistemas de contratación por fuera de los marcos de las regulaciones estatutarias de la docencia.

Los Centros Educativos de Producción Total (CEPT) designan docentes en listados bianuales para la adjudicación de módulos y para la designación de cargos se convoca a una comisión tripartita integrada por el Estado y los miembros de la comunidad (entrevista a informante clave, miembro de la Federación de Asociaciones de Centros Educativos para la Producción Total). En otras provincias, como Chubut, también se ensaya un esquema de contratación por “paquete”. Aquí, la contratación pareciera definirse por regiones, estar circunscripta al Ciclo Básico y ser parte de la definición de un tipo institucional. Entrevistador: Los profesores y las profesoras del Ciclo Básico, ¿cómo están designados, por “paquete”? Entrevistada: Por “paquete”. Entrevistador: ¿Y son itinerantes? Entrevistada: Sí, en todas las UEM, en todas funcionan escuelas sede con profesores itinerantes con “paquetes” de cincuenta horas, otros tienen veinte y otros tienen treinta. Por ejemplo, en el caso de la [Región] I, como tenemos las UEM en la región, tiene dos sedes en una escuela tradicional, tiene casi todos “paquetes” de cincuenta que trabajan en las dos UEM y después tienen sus propios “paquetes” de veinte los profesores de Inglés, Educación Física, Artística; pero digamos que, en general, casi todos los itinerantes tienen cincuenta horas cátedra para atender todo (Entrevista a autoridades provinciales). Sin embargo, esta opción exige superar restricciones provinciales a la acumulación de horas que establecen los propios estatutos y regímenes docentes: Entrevistador: O sea con cincuenta horas cátedra atienden todas las escuelas, todas la UEM en la cual tienen que dar clase. Entrevistada: Sí, que es bastante, porque vos pensá que en la provincia nosotros tenemos por el régimen de incompatibilidad el docente puede tener cuarenta y cinco y, si tenés más, las tenés por excepción (Entrevista a autoridades provinciales). En sucesivos tramos de la entrevista con las autoridades provinciales pudo observarse que la funcionalidad de agrupar horas está ligada a ofrecer un incentivo a profesores y profesoras, y también a facilitar la organización de una economía de transporte. Al referirse a un sitio distante a 100 kilómetros de la localidad más cercana, la entrevistada explica: […] el problema es que los profesores itinerantes que van en su momento tuvieron un convenio con el municipio que les pagaba el transporte, en plena crisis el municipio no quiere pagar más, entonces tenemos que ver ahí […] estábamos pensando en algún tipo de propuesta pedagógica de agrupar áreas, de ofrecer por “paquete” a los profesores la itinerancia, o sea como itinerantes por “paquete” que abarque dos o tres áreas, para que sea menos gente, más cantidad de horas y que de esas horas puedan sacar el transporte (Entrevista a autoridades provinciales).

 La economía del transporte, en esta solución, tiene tres componentes: “menos gente”, se refiere a que tres docentes pueden viajar en un auto particular o de alquiler al costo de un solo viaje; “más cantidad de horas”, significa que el costo de cada viaje rinde más horas; y “sacar el transporte”, alude al plus de horas que solventa el costo que es asumido por los y las docentes. Como se advierte, el problema del traslado tiene varias aristas, facilitar una economía del costo del traslado reduciendo la cantidad de traslados parece ser una opción. Como señala la entrevistada, es necesario “pensar algún tipo de propuesta pedagógica” que acompañe la decisión de optimizar los costos.

Fuentes:

UNICEF-FLACSO (2020). Mapa de la educación secundaria rural en la Argentina: modelos institucionales y desafíos. Serie: Generación Única. Buenos Aires.

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) www.unicef.org.ar

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