“Siempre se le tira el fardo a los docentes sin mirar cómo se hacen las cosas en los ministerios”
La especialista revela cómo funcionan los ministerios de Educación de las provincias y CABA. Son los encargados de ejecutar la mayoría de las políticas públicas y a partir de diciembre se estarán reconformando según quien resulte electo en cada jurisdicción. La entrevista forma parte de dos ediciones de la newsletter Hora libre.
En la Argentina, pocas veces se relaciona a los gobiernos provinciales con lo que pasa en las escuelas. Sin embargo, poner la lupa en estos organismos resulta fundamental porque, en un país federal como este, son los encargados de ejecutar la gran mayoría de las políticas educativas. Por eso entrevisté a Cecilia Veleda, autora del libro La Cocina de la política educativa (Siglo XXI), en el que cuenta cómo se conforman y gestionan los ministerios (o sus equivalentes) de Educación en las provincias y la Ciudad de Buenos Aires.
El libro (que podes descargar de Bajalibros en formato digital) cuenta detalles del día a día en estos organismos que son muy relevantes para los políticos con injerencia en la gestión educativa. También es revelador para los ciudadanos y las ciudadanas que quieran evaluar las propuestas de los candidatos y las candidatas a ocupar cargos en Educación en las próximas elecciones.
Veleda es doctora en Sociología de la Educación, exdirectora ejecutiva del Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD) y actualmente coordina al equipo técnico de educación de la Fundación Porvenir, de Martín Lousteau. Para hacer el libro entrevistó a 50 funcionarios y ex funcionarios que ocuparon cargos técnicos y directivos durante diez años o más en los ministerios de Educación de las 24 jurisdicciones.
En la Argentina perdura una mirada centralista, como si desde el Ministerio de Educación de Nación se definiera todo lo que se implementa en las escuelas. “Pero quienes estamos un poco más cerca de la política educativa sabemos que las provincias tienen atribuciones muy importantes. Y también dificultades muy importantes. Por eso, de cara a los nuevos gobiernos provinciales que asumirán el próximo diciembre me parece relevante mirar cómo se hace política educativa en este ámbito. Las provincias tienen directamente a cargo las escuelas y eso es un montón”, explica Veleda.
Para ella, el Ministerio de Educación nacional tiene un rol más bien direccionador: otorga validez a los títulos, define los aprendizajes prioritarios, coordina los acuerdos federales, evalúa y recaba información, equilibra las desigualdades entre las jurisdicciones y entre las escuelas. “Pero son los ministerios provinciales los que tienen directamente a cargo el sistema educativo, la relación con los distintos actores implicados, la definición de las reglas de juego, como son los estatutos docentes, el reglamento de escuelas o las leyes provinciales de educación. Son los que se relacionan directamente con los sindicatos docentes. Es decir, las provincias tienen un poder muy importante para mejorar la situación existente”, resalta. E invita a mirar lo que están haciendo porque “hay políticas que están dando buenos resultados y se podrían replicar”.
Veleda propone inspirarse en las provincias y mira lo que está haciendo Brasil, donde distintos Estados subnacionales que pegaron saltos de calidad muy interesantes con modelos propios, ahora los están propagando a otras partes del país. Por ejemplo, el estado de Ceará logró mejorar significativamente los aprendizajes de los y las estudiantes con una propuesta que arrancó en 2005 y obtuvo resultados relevantes en 2017. Mientras que Pernambuco, entre 2007 y 2018, puso en práctica un plan que mejoró notablemente el acceso y la calidad educativa de los y las estudiantes de secundario.
—En pocos meses, la mayoría de las provincias cambiarán sus gobiernos. ¿Cuáles son para vos los problemas sobre los que deberían poner la lupa y buscar modelos en los que inspirarse, pensando en mejorar la calidad educativa de los chicos y las chicas?
—Fortalecer los aprendizajes en lengua y matemática. Son habilidades a desarrollar que podríamos llamar fundantes de cualquier otro aprendizaje. Sin acceso a la lectoescritura, sin buena comprensión de textos, sin la posibilidad de expresarse de manera fluida, se hace extremadamente complejo desarrollar otras capacidades. Y lo mismo sucede con matemática, que no solo se necesita para desarrollar una carrera en ciencias exactas o ingeniería, sino para la vida cotidiana donde se necesita el desarrollo del pensamiento lógico matemático. Es decir, lengua y matemática son los cimientos de cualquier edificio del conocimiento. Por eso, mejorar los aprendizajes en estas áreas en los años que vienen debería ser una prioridad.
Esto no significa —aclara— desconocer otras demandas que tiene hoy la educación. “Pero creo que hay que ser humildes y no perder de vista cuál debe ser el punto de partida, no debemos perdernos en la respuesta a múltiples demandas sin garantizar lo esencial”, destaca.
Cuando Veleda habla de “otras demandas” lo hace contemplando que uno de cada dos niños o jóvenes está bajo la línea de pobreza y observando que el avance de la pobreza va a continuar de la mano de la inflación. Esta situación complejiza enormemente la vida en las escuelas, sobre todo en las situadas en contextos vulnerables, donde ella anticipa un aumento de las adicciones, un avance del narcotráfico y más violencia en los barrios.
Por eso también considera prioritario poner la mirada en chicas y en chicos, y prever en las escuelas una red de atención a su salud física y mental. Claro que esto, subraya, “demanda algo que es muy difícil de gestionar en las provincias, que es la articulación intersectorial dentro del gobierno de las áreas de Educación, Salud y Desarrollo Social. Algo que, dice, se hizo durante la pandemia. “Entonces ¿por qué no pensar una modalidad que se sostenga en el tiempo y que sea más eficaz?. Y lo mismo con las áreas de Deporte y Cultura. Estas cuestiones requieren más de diseño y de decisión política que de recursos y presupuesto. ¿A cuántos chicos podríamos salvar si los convocamos a hacer actividad física o a vincularse con la cultura?”.
El último capítulo del libro reúne una serie de recomendaciones operativas que la autora cree que se pueden empezar a implementar: que las escuelas garanticen un nivel mínimo de bienestar común indispensable para poder enseñar y aprender, hacer foco en lengua y matemática y vincular al secundario con el mundo del trabajo. “Aunque tenemos que ser muy cautos porque el contexto es muy complejo y lo que muestro en el libro es que no hay suficiente músculo en el Estado como para atacar todas esas demandas juntas. Por ejemplo, creo que vale la pena preguntarse si van a estar dadas las condiciones en todas las jurisdicciones para hacer una transformación profunda de la educación secundaria a escala”, resalta.
Durante la entrevista cuenta que la única provincia que transformó el secundario de manera masiva fue Río Negro y, parcialmente, la Ciudad de Buenos Aires con la designación por cargo aunque la dimensión más pedagógica todavía está pendiente. “Evidentemente —explica— es algo muy caro y difícil de hacer. Por eso, en el secundario también pondría el foco en lengua y matemáticas. Trataría de que todas las materias trabajaran desde sus áreas la lectoescritura. Hay que reconstituir cosas muy básicas”.
Hago una pausa en la entrevista para transcribirte dos párrafos del libro La cocina de la política educativa. Me parece que son relevantes a la hora de pensar quién será el futuro ministro de Educación en cada jurisdicción.
“Además de la relación afectiva con el gobernador, la militancia, la cintura política y la capacidad de comunicación, un ministro ideal debe tener capacidad de gestión. Debe administrar conflictos, tomar decisiones, coordinar equipos, implementar las políticas y aportar anuncios positivos al gobierno. Según la gran mayoría de los entrevistados se espera ante todo del ministro que pueda garantizar la gobernabilidad del sistema educativo. Este pedido esencial conduce en general a evitar las políticas que supongan resistencias.”
“A diferencia de la cintura política, el conocimiento sobre educación tiene un peso variable en la elección de los ministros provinciales, aunque creciente según la experiencia de las últimas décadas. De todos los ministros de Educación provinciales del período 1993-2002, el 52% tenía experiencia en el sistema educativo, el 20% experiencia parcial (docencia universitaria, investigación, etc.) y el 29%, ninguna experiencia previa (Rivas, 2004:99). En el período 2010-2022, el 69% de los ministros tenía experiencia en el sector al momento de asumir en el cargo; el 16%, experiencia parcial y el 15% restante, ninguna experiencia. Sin embargo, existe un contraste notable con las carteras de economía, salud o justicia generalmente en manos de economistas, médicos y abogados, respectivamente.”
Habiendo leído estos párrafos y otros en los que se explica que, en la mayoría de los casos, no existe traspaso de una a otra gestión, le pregunté a Veleda:
—¿Qué deberíamos tener en cuenta los ciudadanos y las ciudadanas a la hora de evaluar cuáles son las propuestas educativas de cada candidato?
—Lo que viene a denunciar el libro es justamente la falta de planificación. Lo que cada ciudadano debería pedir es el plan educativo por escrito. Apuesto a que la gran mayoría no lo tiene y están a meses de asumir. Sin claridad respecto a dónde se quiere ir, si no existe un proyecto claro de lo que se quiere hacer, ya empezamos con el pie izquierdo. La dificultad no está solo en que el ministro no sepa de educación o no tenga claro qué hacer, sino que muchas veces quienes ocupan las distintas áreas dentro del ministerio tampoco lo saben o se reparten las áreas entre las distintas facciones que contribuyeron a llegar al poder. En estos casos suele pasar que cada uno agarra para su lado, no hay mínimas prácticas de coordinación interna, no se planifica y en el mejor de los casos se le pide a cada área un plan propio. Entonces, tenés al área de primaria yendo hacia un lado, al de secundaria hacia otro. Todos los entrevistados coincidieron en que esta situación es muy frecuente en los equipos de gobierno. Esto que estuvimos viendo en el oficialismo nacional, y que escandalizaba a todos, entre Alberto (Fernández) y Cristina (Fernández de Kirchner), es una moneda corriente en los gobiernos provinciales. La única diferencia es que no cobra la misma visibilidad, pero en cualquier ministerio se viven esos divorcios políticos y también técnicos. Entonces explícame cómo se orienta al sistema educativo, de por sí complejo, si quienes deben gestionar se están matando adentro.
Poco después, Veleda repite que hay muchas cosas que se pueden hacer para mejorar la educación y que no dependen del presupuesto, aunque sí hay que tener un proyecto y coordinar a las personas que trabajan en el ministerio. “No digo que no importe el presupuesto, pero creo que ponemos demasiado foco ahí y poco en la gestión”.
Para ella, en la Argentina no se discuten modelos educativos contrapuestos, “salvo la locura que propone Javier Milei con la eliminación del ministerio nacional y la creación de váucheres, que no es una potestad del Ministerio nacional”. Para explicar su punto de vista menciona que durante el gobierno de Juntos por el Cambio (2015-2019) se puso énfasis en las evaluaciones, mientras que durante la gestión actual se implementó una hora más de clase con foco en lengua y matemáticas y se empezó a implementar el SINIDE — la plataforma con la que el Estado sigue la trayectoria de todos los y las estudiantes de la Argentina y según informó esta semana ya incorporó al 80% del alumnado—. Y refuerza: “Creo que todas son políticas en las que acordamos. Son avances que hay que mantener y profundizar, no importa quien asuma. Por eso no veo proyectos antagónicos”.
—Desde que estuviste a cargo del INFoD que te escucho hablar de la necesidad de reestructurar, de pensar diferente, la formación docente. ¿Hay alguna jurisdicción que trabajó en ese sentido y que vale la pena observar?
—Sí, hay políticas parciales. La revisión del sistema de formación docente es un tema siempre postergado porque es muy complejo. Una provincia que tiene un sistema de formación docente relativamente sólido es la provincia de Río Negro. De hecho, así lo menciona Axel Rivas, en el libro Las llaves de la educación, en el capítulo en el que analiza el caso de Río Negro como un caso de éxito. Rivas atribuye buena parte de ese éxito a la fortaleza del sistema de formación docente, que si bien tiene varias cosas por revisar tiene bases muy interesantes: no tiene una cantidad excesiva de institutos, las designaciones de los formadores son por cargos a través de concursos exigentes, no trabajan por hora cátedra, y eso permite que tengan tiempo para hacer formación continua, investigación y extensión. Estas transformaciones hacen que, en general, los institutos sean de buena calidad en comparación con los de otras provincias. Y eso también hace que sea común que los ministros y sus equipos técnicos provengan de los institutos. Es decir, los institutos de alguna forma operan también como un semillero de funcionarios formados.
Más adelante agrega otros ejemplos: “San Luis atravesó una reforma que fue muy dolorosa y compleja pero que terminó conformando dos institutos principales con edificio propio y formadores designados por cargo. Claro que también ahí hay cuestiones a trabajar en términos de calidad de la formación. Porque no alcanza con tener una institucionalidad más organizada, hay que contemplar siempre la dimensión de la calidad. En ese aspecto, creo que San Luis aún tiene un gran desafío. Mendoza es otra provincia que en estos últimos años ha dado pasos en la revisión de su sistema de formación docente. Por ejemplo, regulando el financiamiento y apertura de ofertas en función de las necesidades del sistema educativo y mediante concursos para el acceso a los puestos de formadores”.
—Destacaste la importancia de que los ministros y demás funcionarios del área de Educación estén formados en el tema. ¿Qué crees que deberían tener en cuenta los futuros gobiernos a la hora de elegir al ministro de Educación y a sus equipos?
—Creo que lo primero y principal es tener un proyecto. Porque para poder seleccionar a quienes lo vayan a liderar hay que saber a dónde se quiere ir, cuáles van a ser las prioridades. Y tener un plan consistente, que se diseñe a partir de diagnósticos certeros, lleva tiempo. En todo caso, tras las PASO, en cada provincia está perfilado qué candidatos tienen chances de ser gobernador. Si esos candidatos no tienen desarrollado un plan, deberían trabajar aceleradamente en desarrollarlo y al mismo tiempo identificar los perfiles que ocuparan las áreas estratégicas del Ministerio. Para mí, el equipo es todo y creo que hay dos condiciones para la selección de los perfiles que lo conformarán. Una es que las personas elegidas conozcan el área que van a gestionar y para eso hay que resignar militancia y priorizar el profesionalismo. Sé que esto es muy difícil en la política partidaria argentina pero es algo elemental. Por ejemplo, que quien asuma la dirección del nivel primario sepa sobre el nivel primario y quien esté a cargo de la formación docente, sepa de formación docente. No da igual saber que no saber. Otro requisito esencial es la capacidad de trabajo en equipo y que las personas tengan cierto código ético.
—Es lo que se les pide a los docentes que hagan en las escuelas, ¿no?…
—Es que se habla mucho de la importancia de que docentes y directivos desarrollen las capacidades blandas, pero la gestión política nunca se ve a sí misma. Me parece que esas capacidades blandas en los equipos ministeriales son fundamentales, hay que poder trabajar con otros. Porque si los miembros de un equipo de trabajo están en competencia entre sí, es como pegarse un tiro en el pie, es imposible avanzar. Esto que puede parecer un poco naif, sobre todo en este contexto de polarización y guerra política constante, es muy importante. Estoy convencida de que si no se genera en el interior de los ministerios cierto nivel de bienestar en el trabajo es imposible llevar adelante los cambios necesarios en el sistema. Siempre se le tira el fardo a los docentes sin mirar cómo se hacen las cosas en los ministerios. En un párrafo del libro digo que se espera de las escuelas que trabajan en función de indicadores, que armen proyectos, que coordinen entre sí, que se evalúen, cuando nada de esto hacen los ministerios.
Hasta acá la conversación que tuve con Veleda. Debajo te comparto cuatro textuales de su libro, que me parecieron muy relevantes porque, como ya lo dijeron, especialistas y docentes en otras ediciones de la newsletter Hora Libre, muchas veces se hacen cambios desde los ministerios que no se informan a las escuelas o no se comunican. Mucho menos se enteran estudiantes y familias o se mantiene un diálogo con docentes, estudiantes y familias para hacer ajustes necesarios.
“Todo proceso de cambio requiere al menos tres tipos de comunicación: difusión de las políticas, diálogo continuo con el sistema y cambio cultural.
En relación con la difusión de las políticas, es fundamental que todas las escuelas conozcan el plan y tengan la posibilidad de aportar y hacerlo propio. (…) hay que preparar el terreno, explicar las acciones, fundamentar: nada peor que anunciar las medidas por los medios sin haber dialogado antes con los actores responsables del sistema. Esto requiere una vocería distribuida entre los miembros del gabinete, pero también con la “tercera línea” de funcionarios técnicos y los supervisores.
Luego, en el proceso continuo de implementación el diálogo constante con el sistema educativo es indispensable. (…) Es fundamental mantener un diálogo fluido con el sistema para poder actualizar ideas y realizar ajustes.
Por último, una dimensión más profunda y compleja de la comunicación es la que puede colaborar con la transformación cultural. El cambio que requiere el sistema educativo no es sólo técnico, no se trata solo de modificar reglas o incentivos, sino también maneras de ver, actitudes, predisposiciones. Así, por ejemplo, cuestiones tan importantes como la valoración social de la educación o de los docentes, hasta los fundamentos para limitar la repitencia o la relevancia de los saberes fundantes de lengua y matemática, podrían ser objeto de amplias campañas comunicacionales.”
